行政复议决定书
〔2025〕常行复340号
申请人：孙某。
被申请人：常熟市市场监督管理局，住所地：常熟市新世纪大道1087号。
法定代表人：王晓东，职务：局长。
委托代理人：徐静，女，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
申请人对常熟市市场监督管理局作出的不予立案告知书不服，于2025年9月25日向本机关提起行政复议。本机关于2025年9月29日依法受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人的不予立案回复，责令限期重新作出处理。
申请人称：申请人于2025年9月4日向被申请人投诉、举报被申请人管辖地经营者生产环节存在违法违规事项，被申请人于2025年9月19日作出回复。
申请人认为：被申请人存在适用程序错误。其回复的内容为经核查，您反映的诊疗相关问题非我局职能范围因不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定的立案条件，本局决定不予立案。申请人认为被申请人适用法条存在错误，《市场监督管理投诉举报暂行办法》第三条第二款本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。《中华人民共和国药品管理法》第八条国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。国务院药品监督管理部门配合国务院有关部门，执行国家药品行业发展规划和产业政策。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门（以下称药品监督管理部门）负责本行政区域内的药品监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。综上，申请人举报的事项为药品问题并非诊疗行为，应当由被申请人管辖。该举报不予立案告知书的原因实属不负责不作为，被申请人作为专业职能部门人员应当清楚明白《市场监督管理投诉举报暂行办法》的相关规定。
综上，申请人对被申请人的答复不服，为维护申请人的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例，特此申请复议。
申请人提供的主要证据有：1.申请人孙某身份证照片打印件1份；2.举报信1份；3.不予立案告知书1份。
被申请人称：一、被申请人对涉案投诉举报的处理情况。2025年9月12日，被申请人收到申请人孙某来信，称其于2025年8月3日在常熟某镇某诊所购买的膏药无药品标准标识，不符合《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国药品管理法》的规定，要求核定被投诉举报人侵犯消费者权益与否事实、退款赔偿、案件结果、举报奖励情况、告知本人。因申请人的诉求包含了举报和投诉的内容，故被申请人依法分别处理。针对申请人的举报线索，被申请人此前于2025年8月5日收到过其通过12345便民热线反映其于2025年8月3日在常熟某镇某诊所获取的药没有药品标志，要求退一赔十。2025年8月19日，被申请人执法人员前往该诊所进行核查。经查，该诊所及医师徐某证照资质齐全，经营场所内存放有止疼消炎软膏、如意黄金散以及医疗用的纱布绷带等，产品外包装标签符合规范要求且进货来源合法，现场未发现有已经制成的药膏成品。2025年8月23日，被申请人收到申请人通过电子邮件提交的其接受诊疗时拍摄的视频。视频显示申请人所指的药品实为诊所医师根据申请人就诊情况现场调配的在其腿部关节处的外敷药膏，现场敷于申请人患处，并应申请人要求额外调配一贴敷药供其带回自行涂敷。2025年8月25日，被诉诊所向被申请人出具情况说明，表示2025年8月3日该患者到诊所自称其膝盖损伤有积液，医师根据其症状给予敷药治疗，该敷药平时并不对外直接出售，都是患者来诊所就诊后再换药，因该患者自称想要7天后自行敷贴而要求再开一贴敷药，考虑其是外地来旅游的，医师便涂敷一贴给其带回于7天后自行敷贴。现场涂敷的膏药采用了止疼消炎软膏、如意黄金散两款药品，所用纱布及药品正规合法，系诊所合法采购。
经调查核实，被申请人认为，涉案敷药实为医师根据申请人诊疗情况进行现场调配、涂敷，属于诊疗服务的一部分，其带回的一贴敷药亦属整体诊疗环节的延续。因医疗机构的诊疗行为不属于被申请人法定监管职责范围，也未发现其有违反市场监督管理法律、法规、规章的行为，经报请批准，被申请人于2025年8月25日依法作出不予立案决定。根据上述核查的情况，申请人本次所反映的问题与前次一样，其实质为医疗机构的诊疗行为问题，不属于被申请人法定职责范围，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款规定的立案条件。据此，被申请人于2025年9月19日依法作出举报不予立案决定，并于同日通过邮寄方式向申请人送达了相关文书。
针对申请人的投诉事项，因所涉内容同样属于诊疗环节问题，非属被申请人职能范围，故被申请人于2025年9月19日依法作出投诉不予受理决定，并于同日通过邮寄方式向申请人送达相应文书。
二、被申请人对案涉投诉举报的处理，主体适格，事实清楚，适用法规正确，程序合法，处理适当。（一）主体方面，依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款、第十二条第一款、第二十五条，常办发（2019）73号文，被申请人在市场监管职权范围内依法处理申请人的投诉举报。（二）被申请人对投诉事项和举报线索的处理，事实清楚，程序合法，适用法律准确，处理适当。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条“向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。”之规定，因申请人的诉求中同时含有投诉和举报的内容，故被申请人依法进行了分别处理。
1、对举报线索的处理：根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案……”，第十九条第一款第三项“经核查，符合下列条件的，应当立案：（三）属于本部门管辖；”，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人”。2025年9月12日，被申请人收到申请人来信举报，因反映的问题实质为医疗机构的诊疗环节问题，非属被申请人职能范围，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第三项规定的立案条件，被申请人于2025年9月19日依法作出举报不予立案决定，并于同日通过邮寄方式向申请人送达了相关文书。
2、对投诉事项的处理：根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条“具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。”、第十五条第一项“投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的……”之规定，被申请人于2025年9月12日收到申请人的投诉后，因所涉内容同样属于医疗机构的诊疗环节问题，非属被申请人职能范围，故被申请人于2025年9月19日依法作出投诉不予受理决定，并于同日通过邮寄方式向申请人送达了相应文书。
三、申请人复议申请主张及理由不能成立。1、被申请人对申请人的举报依法履行了法定职责，处理妥当。法律法规规章并未赋予申请人有要求撤销被申请人作出的不予立案决定的权利，该请求的提出于法无据。2、被申请人作出不予立案决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。根据国家卫生部、国家中医药管理局和国家食品药品监督管理局联合下发的《关于印发加强医疗机构中药制剂管理意见的通知》（国中医药医政发（2010）39号），第三条第（四）款：“（四）下列情况不纳入医疗机构中药制剂管理范围：3.受患者委托，按医师处方（一人一方）应用中药传统工艺加工而成的制品。”，申请人所指的药品系被诉诊所医师根据申请人诊疗情况针对性地进行现场调配的膏药并进行敷药治疗，非预制的、有统一标准标识的直接对外售卖的成品药，医生按照患者病症配药，用在特定对象身上，属于诊疗服务的一部分，带回的敷药亦属整体诊疗环节的延续，并不属于生产和销售药品的行为，不应将诊疗服务割裂为单纯的药品销售。申请人将其片面理解为独立的药品销售是对事实性质和法律的误读。被申请人认定申请人反映的事项属诊疗环节问题，不属于被申请人职能范围，事实清楚、定性准确、于法有据。
综上所述，被申请人对案涉举报已履行法定职责，事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当，应予以维持。申请人的主张及理由均不成立，恳请复议机关依法驳回申请人的行政复议请求。
被申请人提供的主要证据有：1.法条节选；2.投诉举报材料1份；3.12345便民热线工单1份；4.邮箱截图1份，申请人提供的视听资料1份（刻录光盘1张）；5.现场笔录1份，现场检查照片8张；6.案涉药品及医疗器械进货查验资料1份；7.营业执照副本复印件1份，诊所备案凭证1份，法定代表人身份证复印件1份，医师注册证1份；8.情况说明1份；9.《案件来源登记表》，《不予立案审批表》；10.《案件来源登记表》，《不予立案审批表》；11.举报不予立案告知书，送达回证及物流查询情况；12.《投诉不予受理决定书》，送达回证及物流查询情况。
经审理查明：2025年8月5日，被申请人常熟市市场监督管理局收到申请人孙某通过12345便民热线反映其于2025年8月3日在常熟某镇某诊所购膏药无药品标志。被申请人依法予以核实，经查，被举报诊所及医师徐某证照资质齐全，经营场所内存放有止疼消炎软膏、如意黄金散以及医疗用的纱布绷带等，产品外包装标签符合规范要求且进货来源合法，现场未发现有已经制成的药膏成品。申请人举报的涉案膏药实为医师根据申请人诊疗情况进行现场调配、涂敷在申请人腿部关节处的外敷药膏及医师根据申请人要求额外调配供申请人带回自行涂敷的一贴敷药。因医疗机构的诊疗行为不属于被申请人法定监管职责范围，也未发现其有违反市场监督管理法律、法规、规章的行为，经报请批准，被申请人于2025年8月25日依法作出不予立案决定。
2025年9月12日，被申请人常熟市市场监督管理局收到申请人孙某来信，称其于2025年8月3日在常熟某镇某诊所购膏药无药品标准标识，不符合《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国药品管理法》的规定，要求核定被投诉举报人侵犯消费者权益与否事实、退款赔偿、案件结果、举报奖励情况、告知本人。根据上述核查的情况，申请人本次所反映的问题与前次一样，其实质为医疗机构的诊疗行为问题，不属于被申请人法定职责范围，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款规定的立案条件。据此，被申请人于2025年9月19日依法作出举报不予立案决定，并于当日通过邮寄方式告知申请人。
针对申请人的投诉事项，因所涉内容同样属于诊疗环节问题，非属被申请人职能范围，故被申请人于2025年9月19日依法作出投诉不予受理决定，并于当日通过邮寄方式告知申请人。
上述事实有以下证据证实：1.申请人孙某身份证照片打印件1份；2.举报信1份；3.不予立案告知书1份；4.法条节选；5.投诉举报材料1份；6.12345便民热线工单1份；7.邮箱截图1份，申请人提供的视听资料1份（刻录光盘1张）；8.现场笔录1份，现场检查照片8张；9.案涉药品及医疗器械进货查验资料1份；10.营业执照副本复印件1份，诊所备案凭证1份，法定代表人身份证复印件1份，医师注册证1份；11.情况说明1份；12.《案件来源登记表》，《不予立案审批表》；13.《案件来源登记表》，《不予立案审批表》；14.举报不予立案告知书，送达回证及物流查询情况；15.《投诉不予受理决定书》，送达回证及物流查询情况。
本机关认为：依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款、第十二条第一款、第二十五条，被申请人在市场监管职权范围内依法处理申请人的投诉举报。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条“向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。”之规定，因申请人的诉求中同时含有投诉和举报的内容，故被申请人依法进行了分别处理。
根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”之规定，被申请人于2025年9月12日收到案涉举报，根据核查的情况，被申请人于2025年9月19日报经负责人批准决定不予立案，并于当日通过邮寄方式告知了申请人。被申请人对举报线索的处理程序合法。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条“具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。”、第十五条第一项“投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的……”之规定，被申请人于2025年9月12日收到申请人的投诉后，因投诉内容非被申请人职能范围，被申请人于2025年9月19日依法作出投诉不予受理决定，并于当日通过邮寄方式告知了申请人，被申请人对投诉事项的处理程序合法。
本案中，针对申请人的举报线索，经被申请人核查，申请人来信反映的举报线索与2025年8月5日申请人通过12345便民热线反映的问题一致。根据卫生部、国家中医药管理局和国家食品药品监督管理局共同组织制定的《关于加强医疗机构中药制剂管理的意见》第三条第四款第三项“……（四）下列情况不纳入医疗机构中药制剂管理范围：……3．受患者委托，按医师处方（一人一方）应用中药传统工艺加工而成的制品。”之规定，申请人举报的药品系被举报诊所医师根据申请人诊疗情况针对性地进行现场调配的膏药并进行敷药治疗，非预制的、有统一标准标识的直接对外售卖的成品药，医师按照患者病症配药，用在特定对象身上，属于诊疗服务的一部分，带回的敷药亦属整体诊疗环节的延续，并不属于生产和销售药品的行为，不应将诊疗服务割裂为单纯的药品销售。因医疗机构的诊疗行为不属于被申请人法定监管职责范围，也未发现其有违反市场监督管理法律、法规、规章的行为，被申请人于2025年8月25日依法作出不予立案决定并无不当。根据上述核查的情况，申请人来信反映的问题与前次一样，其实质为医疗机构的诊疗行为问题，不属于被申请人法定职责范围，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款规定的立案条件。据此，被申请人于2025年9月19日依法作出举报不予立案决定，并于当日制作《举报不予立案告知书》（常市场监管不立字〔2025〕第070919号）亦无不当。
针对申请人的投诉事项，因所涉内容同样属于医疗机构的诊疗环节问题，非属被申请人职能范围，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条第一项“投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的……”之规定，被申请人依法作出投诉不予受理决定并无不当。
故被申请人对案涉投诉、举报的处理事实清楚，程序合法，法律适用正确，处理适当，被申请人已履行法定职责，所作出的《举报不予立案告知书》并无不当。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的《举报不予立案告知书》（常市场监管不立字〔2025〕第070919号）。
申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。
2025年11月27日
