行政复议决定书
〔2020〕常行复第21号
申 请 人：高某某。
被申请人：古里镇人民政府。
申请人不服被申请人作出的不予确权行政决定，于2020年4月13日提起行政复议申请，经审查，本机关于2020年4月14日依法受理。因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，经批准，延长审理期限30日，现已审理终结。
申请人请求：确认被申请人不予确认申请人宅基地房屋权属来源的行政行为违法；责令被申请人纠错违法行为，履行法定职责。
申请人称：根据《江苏省不动产登记条例》的规定，2019年8月20日，申请人向常熟市不动产登记中心提交古里镇**村（1）***号不动产登记申请。市不动产登记中心于同日作出《不动产登记不予受理告知书》，要求申请人补正下列材料：土地权属证明来源材料、房屋符合规划或建设的材料、不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。2019年9月24日，申请人向常熟市自然资源和规划局古里分局提交《关于提供不动产登记权籍调查成果的申请》，并按照分局承办人的要求在权利人可以填报项内填报了《不动产权属调查表》，其他“调查员意见、村委会意见、建管所意见、国土分局意见、镇政府审核意见”等栏目内签名、盖章待职能部门承办。2020年3月5日常熟市国土资源局古里分局向申请人邮寄送达“关于要求提供不动产权籍调查成果的回复”，告知申请人：“经所在村委（**村）及镇相关部门审查，现古里镇人民政府核定，**村***号的不动产权籍调查结果为不予确权”。
《江苏省不动产登记条例》第47条规定，“本条例施行前房屋已经建成，但缺少权属来源证明材料的，其宅基地和房屋面积、房屋建设年代以及分户等情况，经村民小组、村（居）委会、乡镇人民政府（街道办事处）逐级确认，依法申请登记。”被申请人职能部门在履行法定职责过程中，明显存在滥用职权，侵害申请人合法权益的问题。**村调查员、村委会、镇建管所、国土分局在表内签注的“意见”均与事实不符。申请人宅基地合法来源经1983年以来**村东*组村民集体经济组织及乡镇人民政府。市人民政府等各级各类宅基地（村民住房建设用地）清理登记表、相关人员宅基地使用权证、集体土地使用证等合法有效法律文书等证据证实，房屋建筑总面积虽有所缩减，但目前建筑形态清晰可见。常熟市不动产登记主管部门一旦获取被申请人依法提供的《不动产权属调查表》，即可为申请人办理不动产登记证。但在事实清楚、证据确凿的情况下，被申请人出于不可告人的目的，出具不予确权的材料系弄虚作假。
申请人提供的主要证据有：1.常熟市国土资源局古里分局关于要求提供不动产权籍调查成果的回复及附件；2.不动产登记不予受理告知书；3.高某某宅基地权属证据清单；3.产权房屋现状照片2张；4.古里镇**村2019年8月6日出具的证明。
被申请人称：古里镇人民政府不属于适格主体，不应该作为被申请人。常熟市古里镇人民政府在不动产权属调查表上意见为不予确权，该意见仅是调查过程中的意见，是过程性行政行为。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第六款的规定，行政机关作为行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于具体行政行为，因此常熟市古里镇人民政府的行政行为不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围。
高某某目前并非是古里镇**村集体经济组织成员，高某某已外嫁**社区成员徐**，并于1999年11月30日已将古里镇**村的户口迁至**社区，同时取得城镇户籍，后于2017年通过其他方式将户口重新迁回**村。1999年11月30日从**村的户口迁出，其行为已表明自动放弃古里镇**村集体经济组织成员的身份，取得城镇户口后也不再拥有古里镇**村宅基地使用权。1980年高某某出资在**村**建造平房3间，建筑面积为87.4平方米，未办理任何审批手续，也未取得任何权属证明。1994年高**建造楼房时，将其所有的平房与高某某所有的平房调换，高**的平房面积为85.12平房米，也无相关权属信息。2010年，高某某在未办理任何审批手续的情况下，自行把高**调换的平房全部拆除，擅自建造楼房，镇村两级得知信息后立即对其建造房屋行为予以制止。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》《江苏省农村集体资产管理条例》的相关规定，高某某并非**村集体经济组织成员，也不具有**村宅基地使用权。
根据《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区市的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理各区的不动产登记。所以申请人将答复人作为被申请人提起行政复议缺乏事实及法律依据。
被申请人提供的证据有：1.申请人不服古里镇不予翻建行政复议答复书。
经审理查明：2019年8月20日，申请人向常熟市不动产登记中心提交古里镇**村（*）***号不动产登记申请。市不动产登记中心于同日作出《不动产登记不予受理告知书》，告知书载明：“2019年8月19日，你申请的常熟市古里镇**村**（*）***号宅基地使用权及房屋所有权首次登记”，并要求申请人补正下列材料：土地权属证明来源材料、房屋符合规划或建设的材料、不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。2019年9月24日，申请人向常熟市自然资源和规划局古里分局提交《关于提供不动产登记权籍调查成果的申请》及已注明基本情况的《不动产权属调查表》。2020年3月2日，被申请人作出《关于要求提供不动产登记权籍调查成果的回复》。回复载明：“经过前期调查及确权登记程序相关流程，现将你户不动产登记权籍调查相关情况告知如下：经所在村委（**村）及镇相关部门审查，现古里镇人民政府核定，**村***号的不动产权籍调查结果为不予确权（详见附件）。”附件为1.《关于高某某建房申请的回复》；2.《不动产权籍调查表》。其中不动产权籍调查表中载明权属来源基本情况与事实依据为“高某某宅基地系村集体分配取得，批准用地面积267平方。宅基地房屋建于1976年，其中主屋85.12平方，猪棚45平方，场地112.75平方。房屋现状为主屋及部门猪棚2010年因年久失修已坍塌拆除，当时拟修复时被古里镇相关人员阻止。房屋现存18.06平方”，最后一栏镇政府审核意见为：“不予确权”，并加盖了古里镇人民政府的印章。
另查明，高某某原为古里镇**村村民。原户口簿载明高某某职业及服务处所为“农”。1998年确权土地承包经营地1亩8分，承包期为30年。1999年高某某将户口迁至其配偶徐**古里镇**社区。2007年9月1日，高某某取得征地保障手册，享受失地农民保障待遇。2017年4月14日，高某某、徐**户口迁回**村。
又查明，高某某原宅基地房屋大约于上世纪七十年代末建造，1994年，高某某与高**交换宅基地，高**在高某某原房屋位置上翻建楼房，房屋建成后取得合法权证。高某某房屋一直未办理合法权证。2010年高某某未取得审批手续翻建房屋时被古里镇人民政府制止，房屋拆除了主屋和部分猪棚。现剩余18平方左右猪棚。
还查明，1998年白茆镇**村村东*组村民建设用地使用面积登记表载明：“高某某户审批用地面积267平方，实际用地面积242.87平方，其中主屋85.12平方，猪棚45平方，场地112.75平方。”1983年清理登记表载明：“高某某户宅基地现有占用土地面积总占地面积303.36平方，宅基面积146.9平方”，处理意见载明“批准面积0.4亩，超占面积0.055亩”。2017年4月13日，古里镇**村村委委员会出具证明：“兹有我村***号宅基地及地上建筑是属于高某某（****）所有”，市资规局古里分局确认情况属实并加盖公章。2019年8月6日古里镇**村村民委员会出具证明，载明：“高某某，身份证号****，系常熟市古里镇**村东*组村民。上世纪七十年代集体分配取得宅基地一块，在1994年和高**调换宅基地后，宗地四至为：东至高**，南至高**，西至尤**，北至林**。1998年左右，**村对村民建设用地使用面积清理登记，《白茆镇**村东*组村民建设用地使用面积登记表》记载，高某某批准用地面积267平方，实际用地面积242.87平方，其中主屋面积85.12平方，猪棚45平方，场地112.75平方。（上述房屋均建造于1976年左右）。2010年拆除主屋及场地等，现存猪棚4.2*4.3+18.06平方”。
上述事实有1.高某某、王**身份证复印件、授权委托书；2.关于提供不动产登记权籍调查成果的申请、关于要求提供不动产登记权籍调查成果的回复、关于高某某建房申请的回复、不动产权属调查表；3.不动产登记不予受理告知书及邮寄凭证；4.高某某宅基地使用权权属证据材料（高某某1982年前户口簿、1983年宅基地清理登记表、高**宅基地权证、高**与高某某宅基地置换协议、高某某土地承包经营权证书、高**房屋建设审批表、1998年宅基地清理登记表、林**户建房签订的四邻协议、高某某征地保障手册、2010年高某某建房申请、2017年4月13日**村村委会出具证明、高某某新户口簿、2017年接电接水、落架大修押金收据复印件）；5.房屋现状照片2张等证据证实。
本机关认为：根据《江苏省不动产登记条例》第四十七条第二款规定，本条例实施前房屋已经建成，但缺少权属来源证明材料的，其宅基地和房屋面积、房屋建造年代以及分户等情况，经村民小组、村（居）委会、乡镇人民政府（街道办事处）逐级确认，依法申请登记。本案中，古里镇人民政府在不动产权属调查表镇政府审核意见一栏作出的不予确权的行政决定，是宅基地权属基本情况乡镇人民政府的审核确认权，属于古里镇人民政府的职责范围。该不予确权行为阻隔了申请人不动产登记和房屋翻建等实体权利，故该行政决定对申请人权利义务产生实质影响，因此不属于过程性行政行为和内部行政行为，该行政行为属于行政复议法受案范围。
申请人提供了村委会1983年清理登记表及1998年清理登记表、**村村委会于2017年4月13日、2019年8月6日出具的两份证明证实**（*）*号宅基地及其房屋所有权归高某某所有等证据材料。而被申请人未提供任何证据证明其作出不予确权决定的事实依据、法律依据。故被申请人作出的不予确权行政决定事实认定不清，证据不足，适用法律错误。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出如下决定：
撤销被申请人作出的不予确权行政行为，责令重新作出。
对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2020年7月8日
