行政复议决定书
〔2024〕常行复第114号
申请人：姚某甲
被申请人：常熟市公安局徐市派出所，住所地：常熟市董浜镇塘南西路50号。
负责人：杜莹莹，职务：所长。
申请人对常熟市公安局徐市派出所作出的终止案件调查决定书不服，于2024年5月17日向本机关提起行政复议。本机关于2024年5月23日依法受理。因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十二条第一款规定，经批准延长审理期限30日，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的终止案件调查决定书（熟公（徐）行终止决字〔2024〕2号）并责令其重新调查处理。
申请人称：董浜派出所于3月16日出具盖有徐市派出所印章的“终止案件调查决定书”上适用《公安机关办理行政案件程序规定》与申请人报案的案情完全不符，适用法律错误。杨塘村村委会不是行政部门，直接责任人徐某3月3日在申请人不在家时两次擅自开门，入侵申请人住宅，私自拍照、摄像、搜查，已构成私闯民宅罪、非法搜查罪、侵犯申请人隐私、恐吓幼儿，公安机关不能适用行政法规，应当立案调查。3月4日杨塘村村委会工作人员两次带领综合执法人员及社区民警，在没有行政执法文书、申请人不在家时擅自开门，拒绝证人的再三劝告违法入侵申请人住宅、非法搜查，严重侵害申请人的公民权利。徐市派出所裁定终止案件调查决定书适用《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第四项“其他需要终止调查的情形”，缺乏终止调查的书面理由及依据，现申请人不服。申请人请求常熟市公安局法制大队及复议办，对3月3日和3月4日的案情逐一依法论证，核查3月11日董浜派出所才受案并收取申请人的证据材料，后于3月16日该案被裁定终止。
申请人提供的主要证据有：1.姚某甲身份证复印件、终止案件调查决定书、苏州市姑苏区人民法院通知；2.行政复议申请材料接收清单、视频光盘、常住人口登记表复印件、房屋现场照片、房产证复印件、托儿所缴费记录、2014年杨塘村班子成员分工、情况说明、执法人员第三次闯入照片。
被申请人称：2024年3月4日16时22分许，徐市派出所接到姚某甲报警称有陌生人进入其家中检查房屋，形迹可疑。民警立即前往现场，姚某甲称有人在未经许可的情况下非法侵入其在董浜镇杨塘村某号的住宅，要求被申请人处理。处警民警经现场了解，系董浜镇综合行政执法局及杨塘村村委会工作人员进行家庭作坊排查，社区民警陪同在场，属于执行职务的行为，不属于非法侵入住宅的情形。处警民警当场告知其可以向上级部门反映该情况，姚某甲对民警的告知表示认可。2024年3月6日，姚某甲通过公安部投诉平台投诉徐市派出所执法不规范，认为之前的行为属于私闯民宅，要求公安机关依法处理并出具书面答复。经初步调查，2024年3月11日，徐市派出所对20240311非法侵入住宅案受案调查。经调查，徐市派出所于2024年3月16日决定对20240311非法侵入住宅案终止案件调查，并向姚某甲送达了相关文书。经调查，现有证据可证实董浜镇综合行政执法局工作人员及董浜镇杨塘村村委会工作人员的行为属于执行职务的行为，且并非针对其住宅进行排查，徐市派出所对该案件终止调查符合法律规定。
一是被申请人作出的终止案件调查决定事实清楚，证据确凿，法律适用正确。根据《国务院法制办公室秘书行政司对〈关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》（2005年7月8日国法秘函〔2005〕256号）的规定，“行政机关工作人员在执行职务时侵犯公民合法权益不属于违反治安管理行为，不应当给予治安管理处罚。”
本案中，董浜镇综合行政执法局提供了董浜镇安全生产委员会于2024年3月2日制作的《关于开展董浜镇家庭作坊大排查的方案》，明确家庭作坊大排查由董浜镇综合行政执法局（应急管理）牵头，各村（社区）落实，联动网格员配合。3月3日下午，杨塘村村委会工作人员按照该方案对辖区居民进行排查，在对姚某甲家进行排查时，遭姚某甲及女儿姚某乙阻挠。杨塘村村委会工作人员将该情况汇报董浜镇综合行政执法局，3月4日下午，董浜镇综合行政执法局工作人员会同杨塘村村委会工作人员再次上门排查，并在第一时间向在场人员孟某（系在姚某甲家中干活人员）出示工作证件，告知来意。排查结束时遇到姚某甲从外归来，综合行政执法局工作人员又向姚某甲说明来意，姚某甲对于自己家被认定为家庭作坊不认可。工作人员回到杨塘村村委会后，得知姚某甲家中还有地下室，未排查到位，遂第三次前往姚
建发家中排查。为避免与姚某甲发生冲突，故杨塘村村委会领导邀请社区民警共同到场。事发后，民警先后向董浜杨塘村村委会工作人员徐某、董浜镇综合行政执法局工作人员范某、姚某甲、姚某乙、孟某分别制作了笔录，并接受相关书证及视听资料，证实上述事发经过。
从证据材料来看，董浜镇综合行政执法局和杨塘村村委会排查的目的是为了公共利益需要，其执法程序是否合法、身份是否适格、行为是否适当等涉及行政执法行为的合法性问题均应由其单位作为责任主体对此承担举证责任，接受司法审查并作为责任主体来接受评价，而不应由个人作为责任主体承担相应后果。行政执法机关因社会管理需要，在行使公权力的同时，也受到诸多程序上及实体上的规范，其对于行政相对人的执法行为，并不是平等主体之间发生的法律关系，也不是公安机关治安管理的对象，安全排查的行为亦不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为。
针对姚某甲反映其住宅被非法侵入的问题，参照全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，其中对公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关问题解释：十、关于居住场所与经营场所合一的检查问题：违反治安管理行为人的居住场所与其在工商行政管理部门注册登记的经营场所合一的，在经营时间内对其检查时，应当按照检查经营场所办理相关手续；在非经营时间内对其检查时，应当按照检查公民住所办理相关手续。非法侵入住宅，侵犯的对象是公民住宅。相关排查行为在白天实施，针对的是与住宅合一的作坊，而不是住宅，案涉行为不符合非法侵入住宅的构成要件。
综上所述，董浜镇综合行政执法局和杨塘村村委会工作人员对姚某甲家一楼及院子、附房等经营场所进行排查的行为，系在董浜镇人民政府的安排下开展的工作，属于执行职务的行为，该行为的行政主体为董浜镇人民政府。且排查的目标为姚某甲家一楼及院子、附房等经营场所，并非针对其住所，故不构成非法侵入住宅。
二是被申请人作出的终止案件调查决定符合法定程序。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第三项之规定，对不属于公安机关职责范围内的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。
2024年3月4日，徐市派出所接姚某甲报警后，民警现场调查系董浜镇综合行政执法局和董浜镇杨塘村村委会执行职务的行为，不属于公安机关职责范围内的事项，当场口头告知姚某甲向其他主管机关报案，现场姚某甲对此表示认可。后姚某甲通过公安部平台投诉，表明其对之前的口头告知内容有异议，徐市派出所于2024年3月11日对该案件受案调查。经调查，确认董浜镇综合行政执法局和杨塘村村委会工作人员至姚某甲家中排查属于执行职务的行为，不属于公安机关职责范围内的事项，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第四项之规定，徐市派出所于2024年3月16日依法作出终止案件调查的决定，同日将相关文书向姚某甲送达，案件办理符合法定程序。
综上所述，徐市派出所对20240311非法侵入住宅案所作出的终止案件调查决定，事实清楚，证据确实充分，程序规范。为此，请依法维持熟公（徐）行终止决字〔2024〕2号《终止案件调查决定书》。
被申请人提供的主要证据有：1.受案登记表、受案回执、终止案件调查决定书、呈请终止调查报告书；2.行政案件权利义务告知书（姚某甲）、姚某甲询问笔录、行政案件权利义务告知书（姚某乙）、姚某乙询问笔录、行政案件权利义务告知书（孟某）、孟某询问笔录；3.徐某第一，二次询问笔录、范某第一，二次询问笔录、接受证据材料清单（范某）、工作证复印件、关于开展董浜镇家庭作坊大排查的方案、接受证据材料清单（姚某甲）、照片、书面材料、光盘、3份情况说明、综合执法局执法仪截图。
经审理查明：2024年3月4日16时22许，被申请人徐市派出所接到申请人姚某甲报警称有人在未经许可的情况下非法侵入其在董浜镇杨塘村某号的住宅，要求被申请人处理。处警民警经现场了解，系董浜镇综合行政执法局及杨塘村村委会工作人员进行家庭作坊排查，社区民警陪同在场，认为属于执行职务的行为，不属于非法侵入住宅的情形，故当场告知其不属于公安机关管辖，可以向有关部门反映该情况，姚某甲未提出异议。2024年3月6日，申请人通过公安部投诉平台投诉徐市派出所执法不规范，认为之前相关人员入户排查的行为属于私闯民宅，要求公安机关依法调查处理。初步调查后，2024年3月11日，被申请人根据申请人要求进行了案件受理，制作受案登记表并将受案回执送达姚某甲。调查后，被申请人认为3月3日、3月4日的案涉三次进入住宅属于相关工作人员执行职务的行为，不属于公安机关职责范围，故于2024年3月16日决定对此案终止案件调查，并向姚某甲送达了相关文书。
另查明：被申请人出具的情况说明载明：“1、2024年3月3日下午至姚某甲家中人员共2人，分别为常熟市董浜镇杨塘村副书记徐某、杨塘村会计吴某。2、2024年3月4日13时许至姚某甲家中人员共4人，分别为常熟市综合行政执法局安监办副主任范某、安监办工作人员曹某、消防办戈某、杨塘村网格员张某。3、2024年3月4日14时许至姚某甲家中人员共7人，分别为常熟市董浜镇杨塘村书记顾哲、常熟市综合行政执法局安监办副主任范某、安监办工作人员曹某、消防办戈某、社区民警陶某、社区辅警盛某、钟某。”
又查明：申请人询问笔录载明：“派出所徐警官到现场处警，我跟徐警官讲了事情的经过，徐警官当时答复我说对方是政府行为，不归公安来管辖，还建议我第二天到派出所来，再咨询一下领导。”徐某第一次询问笔录载明：“2024年3月2日，董浜镇里面开了一个会议，会议内容是关于家庭作坊安全大排查，并下达了一个排查整治的方案，有文件的。姚某甲家里的情况我们村里了解的，他家里有几台套口机，属于这次排查范围。”徐某第二次询问笔录载明：“因为这次排查工作时间比较紧，要求一周内完成，仅靠综合行政执法局的人员无法完成，所以综合执法局领导布置工作，让各村委会配合开展排查工作，最终将排查结果汇总到综合执法局。”范某第一次询问笔录载明：“社区民警和辅警为何会跟你们一起过去？我们知道姚某甲不好沟通的，而且第一次过去，出来的时候遇到姚某甲回来，我们也不知道再过去姚某甲在不在家，所以顾哲就联系了社区民警，就是担心过去排查的时候遇到姚某甲，防止发生冲突……3月4日下午，你们已经过去排查一遍之后，为何还要再次去排查？因为村书记知道姚某甲这个人平时喜欢搞一些加工之类的事情，再加上姚某甲家四周都装着监控，院子里还有个地下室，我们去排查的时候他也不肯配合，所以更怀疑他家里是不是存在问题，为了排查工作到位，所以再次过去查看清楚。”范某第二次询问笔录载明：“排查工作具体是如何分工的？一般的家庭作坊由村委会来排查，我们综合执法局负责排查一些重点区域，村委会如果在排查过程中发现存在化学品一类的物品，也要及时向我们汇报，我们要到现场去查看的。姚某甲家里是哪个部门在排查？姚某甲家最初是村委会在排查，对于姚某甲家的情况，之前我们是不掌握的，后来村委会在排查的过程中，反映姚某甲不配合调查，村委会负责人和我们钟主任联系之后，钟主任安排我和另一个同事会同村委会再次到姚某甲家去排查，所以3月4日下午我才会到姚某甲家中去。你们到姚某甲家中排查的时候，有无发现异常情况？我们在姚某甲家排查时发现，在进入姚某甲家西面的一个弄堂的时候，发现弄堂里面停着一辆电瓶车在充电，存在安全隐患，另外姚某甲家的院子里还有一个钢瓶，姚某甲家的院子完全用彩钢板遮盖，不知道属不属于违章搭建，这个情况我回去后和城管部门也反映了。”
再查明：姚某乙询问笔录载明：“以前我爸（姚某甲）做羊毛衫的，已经好多年不做了，之前的设备就放在那里了。我爸最近偶尔从外面接点活回来，做做加工。还有一个叫孟某的也会到我家里用我家的套口机干点活。”孟某询问笔录载明：“姚某甲家以前是自己生产羊毛衫的，有这些机器，最近七八年都是帮别人加工，我跟着他们一起做做。”
还查明：《关于开展董浜镇家庭作坊大排查的方案》中载明：“家庭作坊（重点是疑似‘小化工’）大排查由综合行政执法局（应急管理）牵头，各村（社区）落实，联动网格员配合。在原有名单的基础上，开展起底式排查，计划一周内完成。要进入居民楼、民房每家每户现场查看情况。对于白天家里没人的情况，要利用晚上、周末等有人时间进入现场查看，做到家家入户，特别是平时不肯开门户和废弃厂房、废弃仓库、废弃养殖场等犄角旮旯，要保证不遗漏一家一户。除了排查实际经营人、有无营业执照、有无化工原料等情况外，同时排查场所是否属于‘三合一’、是否有违章搭建。”
上述事实有下列证据证明：1.受案登记表、受案回执、终止案件调查决定书、呈请终止调查报告书；2.行政案件权利义务告知书（姚某甲）、姚某甲询问笔录、行政案件权利义务告知书（姚某乙）、姚某乙询问笔录、行政案件权利义务告知书（孟某）、孟某询问笔录；3.徐某第一、二次询问笔录、范某第一、二次询问笔录、接受证据材料清单（范某）、工作证复印件、关于开展董浜镇家庭作坊大排查的方案、接受证据材料清单（姚某甲）、照片、书面材料、光盘、3份情况说明、综合执法局执法仪截图；4.姚某甲身份证复印件、终止案件调查决定书、苏州市姑苏区人民法院通知、行政复议申请材料接收清单、视频光盘、常住人口登记表复印件、房屋现场照片、房产证复印件、托儿所缴费记录、2014年杨塘村班子成员分工、情况说明、执法人员第三次闯入照片；5.接处警工作登记表；公安部投诉单、处警执法记录仪视频光盘。
本机关认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”及《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款规定“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站”，被申请人具有对其辖区内涉嫌违反治安管理规定的行为进行查处的法定职责。
2024年3月4日，被申请人接到报警后，依法处警，并将处理结果当场口头告知申请人，申请人也未对此提出异议，其已经履行了法定职责。后申请人又通过投诉平台要求被申请人重新调查处理。据此，被申请人于2024年3月11日进行了受案登记，经补充调查后，于2024年3月16日作出终止案件调查决定，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第一项、第一百六十五条第一款之规定，程序合法。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。本案中，村委会、综合执法局等工作人员根据《关于开展董浜镇家庭作坊大排查的方案》要求，对案涉场所进行排查，该行为属于执行职务行为，不属于公安机关的治安管理职责范围。故被申请人于2024年3月16日根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第四项规定“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（四）其他需要终止调查的情形。”决定对此案终止案件调查并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的终止案件调查决定书。
对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2024年8月5日
