行政复议决定书
〔2020〕常行复第51号
申 请 人：许某某。
委托代理人：许某，系申请人儿子。
被申请人：常熟市支塘镇人民政府。
第 三 人：张某某。
第 三 人：许甲。
第 三 人：许乙。
委托代理人：周某某，系许乙配偶。
申请人不服被申请人作出的房屋翻建审批，于2020年10月30日提起行政复议申请，经审查，本机关于2020年10月30日依法受理。因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，经批准，延长审理期限30日，现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人于2020年1月作出的项桥村五组张家宅*号张某某户的房屋翻建审批。
申请人称：2019年3月，申请人向被申请人村镇两级提交了一份异议申请，认为项桥村张家宅*号房屋翻建审批中，还存在家庭继承纠纷，在房屋处理方案未明确前暂停审批，避免两家关系矛盾进一步激化及对村造成不良影响，同时避免侵害申请人的合法权益。申请人于2020年9月11日从苏州寒山闻钟的回复中得知，被申请人完全不理会申请人的书面异议申请，也未将何市镇项桥村五组张家宅*号房屋翻建申请公示告知申请人，未协调处理就于2019年11月通过会审及公示，因此审批程序违法。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条、第十六条、第十七条规定，其他规范性文件一律不得设定行政许可，因此常政办〔2018〕165号文件不能成为被申请人实施农房翻建审批的唯一依据，被申请人不能仅凭市政府文件作出工程建设规划许可证，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条。被申请人的房屋翻建审批还违反了《中华人民共和国物权法》第二十九条、第三十七条、第三十八条，申请人合法的物权受到侵害；违反了《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第六条、第七条等规定，侵害了申请人的权益，要求对项桥村五组张家宅*号房屋恢复原状、停止侵害。总之，被申请人的行政行为超越职权，玩忽职守，违反法定程序，请求复议机关依法撤销。
申请人提供的主要证据有：1.常熟市不动产登记查询结果；2.2019年3月异议申请；3.许某某身份证复印件、许某身份证复印件、独生子女证复印件；4.张**家庭人物关系图；5.寒山闻钟网上截图一份6.许**户档案资料4张；7.行政复议文书送达地址确认书。
被申请人称：支塘镇项桥村（5）张家巷*号宅基翻建张某某户宅基翻建许可程序合法。支塘镇项桥村五组张家宅*号原户主为许**（于2011年7月病故），该房屋始建于1987年，经查阅1987年12月当时建房申请表显示，申请人户主为许**，家庭成员为妻张某某及其二个女儿许乙和许甲，该房屋建造由许**出资，并于1999年分别进行村镇房屋所有权证（何市字第*号）和土地证（常何集（1999）*号）登记，登记户名均为许**。张**（许某某、许**母亲，于2016年12月已病故），于1989年4月以其户主申请建房，经查当时资料家庭成员为小儿子许某某及媳妇刘某某和孙子许某。许**八十年代已独立一户，许某某随同母亲张**为独立一户。故许**去世后，张某某符合房屋翻建申请人条件。
2018年4月，张某某提出申请要求翻建房屋，所在项桥村委会依据常政办〔2018〕165号文件精神，张某某为村集体经济组织成员，可按照村庄定位方案办理相关报批手续，该定位经小组户代表会议签字确认，许某某也签字确认。2019年11月张某某申请建房通过镇、村二级会审，并于当月25日在村务公开栏进行公示7天，于2020年1月14日办理建房手续。上述流程均符合宅基地使用审批法律规定。
申请人许某某在该审批公示期间并未提出相关异议申请。在支塘镇项桥村（5）张家巷*号宅基地各项审批程序及房屋建造过程中许某某均未表示异议，直至2020年9月，许某某儿子许某才向12345热线投诉反映。另外，许某某与张某某、许甲、许乙等人对支塘镇项桥村（5）张家巷*号宅基上房屋的继承纠纷不属于宅基地审批的审查范围，原房屋拆除行为属于张某某个人行为，不是被申请人作出，被申请人并未侵犯许某某的继承权。
被申请人提供的证据有：1.支塘镇农村住房建设申请表、农村集体经济组织成员资格认定表、支塘镇农村住房建设批前四邻处理意见表（并公示）、支塘镇坝桥村“农村住房建设”复审联合公示；2.支塘镇农村住房建设协议书、施工准入管理协议书、支塘镇农村住房建设施工合同、农村建房准建准复印件；3.张某某户户口本复印件、集体土地使用证复印件、村镇房屋所有权证复印件；4.支塘镇项桥村村委委员会出具的证明、许甲离婚证复印件、宅基地使用审批表以及附件。
本案听证过程中，申请人称：申请人是支塘镇项桥村五组张家*号房屋的合法继承人，在没有解决继承纠纷之前应当暂停审批。但被申请人对申请人的书面异议未于理睬，侵害了申请人的合法继承权。同时房屋翻建审批程序违法，超越职权。
对于申请人在听证过程中的意见，被申请人称：2019年4月13日，村委会召开户代表会议，申请人参加会议，知晓第三人房屋翻建和选址等情况，均没有提出异议，且该书面申请的异议是其家庭内部继承纠纷，应当通过民事权利救济方式。行政审批不需要审查家庭内部是否有纠纷。而且申请人的居住房屋与第三人的房屋相邻较近，其主张的张某某户房屋翻建是2020年9月16日在寒山闻钟答复中才知道的，明显不符合实际情况。
经通知第三人张某某未参加听证，第三人许甲参加听证，对房屋翻建审批无异议；第三人许乙委托代理人周某某参加听证，对房屋翻建审批无异议。第三人一致认为，如果申请人就家庭继承纠纷走司法途径，请复议机关和被申请人不要再做第三人思想工作，申请人对第三人的房屋享有继承权，同样，第三人对申请人的房屋亦享有继承权。第三人不愿意接受调解，坚持走司法途径解决家庭继承纠纷。
经审理查明：许丙与张**育有二子一女，长子许**，配偶张某某，系本案房屋翻建的家庭户，长子许**夫妻育有二女儿，大女儿许乙，小女儿许甲,2011年7月12日，许**过世。次子许某某，配偶刘某某,育有一子许某，系本案申请人，张**生前与次子许某某共同生活。2016年12月11日，张**过世。长女许戊，配偶杨某某。许某某和许**两兄弟均有独立宅基地房屋，其中许**户(即张某某户)房屋两证齐全，许某某户房屋登记在张**名下。
2019年11月5日，张某某户向支塘镇项桥村提交住房建设申请。2019年11月12日，支塘镇村镇两级认定张某某户中张某某属于农村集体经济组织成员。2019年11月25日，张某某户通过支塘镇农村住房建设联合复审。支塘镇项桥村村委会对复审联合进行了公示,公示期为7天。2020年1月14日，支塘镇人民政府批准同意翻建房屋。
另查明，许**户原集体土地使用证编号常何集用（1999）字第*号，原村镇房屋所有权证编号何市字第*号，两证齐全。张某某属于农村集体经济组织成员。
还查明，2019年3月5日，许某某将申请递交支塘镇项桥村，项桥村认为该异议并非对房屋翻建不符合政策的异议，而是家庭内部矛盾的异议，未给予书面答复或者口头答复，也未上报支塘镇人民政府。2020年9月16日，申请人在寒山闻钟网站上咨询支塘镇人民政府，在公示之前提交的反对异议属于有异议还是无异议。2020年9月23日，支塘镇人民政府答复：“根据您反映的情况，经支塘镇核实，现答复如下：项桥村公示的是适用全镇居民的建房政策，您提出的书面申请中的异议是基于家庭矛盾产生的，并不是对该建房政策的异议，项桥村在收到书面异议后认为其异议不是对该政策的异议，故未采信。您的家庭矛盾若是双方同意调解，可以向所在村委提出调解申请。若不能调解，也可以通过法律途径解决。”
上述事实有1.2019年3月异议申请；2.许某某身份证复印件、许某身份证复印件复印件；3.张**家庭人物关系图；4.寒山闻钟网上截图一份5.许**户档案资料4张；6.支塘镇农村住房建设申请表、农村集体经济组织成员资格认定表、支塘镇农村住房建设批前四邻处理意见表（并公示）、支塘镇坝桥村“农村住房建设”复审联合公示；7.支塘镇农村住房建设协议书、施工准入管理协议书、支塘镇农村住房建设施工合同、农村建房准建准复印件；8.张某某户户口本复印件、集体土地使用证复印件、村镇房屋所有权证复印件；9.调查笔录2份、户代表会议照片复印件、签到表、项桥村规划定位图复印件3张；10.听证笔录一份予以证明。
本机关认为：本案有三个争议焦点，一是申请人是否有复议主体资格，二是申请复议是否超过法定期限；三是被复议行政行为是否合法。
关于申请人复议申请主体资格问题。本机关认为，申请人虽不是被复议行政行为的相对人，但其作为张**的法定继承人，在房屋翻建与老房拆除之间具有一定因果关系的情况下，不宜对其申请行政复议的主体资格作过于严格的限制，故本机关认定申请人具有申请行政复议的主体资格。
关于本案是否超过行政复议申请期限问题。本机关认为，被申请人于2020年1月14日作出审批决定，未告知申请人审批结果也未告知复议诉讼权利救济方式，复议申请期限参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，申请人于2020年10月30日申请行政复议未超过期限。
关于被复议行政行为的合法性问题。本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”，结合《常熟市农村住房建设管理办法（试行）》（常政办发〔2018〕165号）文件规定，被申请人具有农村房屋翻建审批的主体资格。第三人张某某户老房两证齐全，家庭成员中至少有一名集体经济组织成员，房屋翻建选址和方案经户代表会议村民确认，符合规划要求。故本机关认为审批实体并无不当。
但是在审批期限上，被申请人于2019年11月5日收到第三人张某某户的书面翻建申请，至2020年1月14日作出同意翻建的审批意见，扣除7天公示期和法定节假日，实际审批期限为42个工作日，超过了《常熟市农村住房建设管理办法（试行）》第十七条关于“审批期限最长不超过35个工作日”的规定，属于程序违法。
对于被申请人对申请人的异议处理是否违法问题。本机关认为，镇（街道）政府（办事处）在进行农村住房建设审核审批时，应当审查土地权属或房屋权属证明、申请人集体经济组织成员资格、核实规划定位及建房方案等，但不负有确认或处理申请人家庭内部财产纠纷的义务。且，该异议申请并非在房屋翻建审批程序中提出。因此，申请人提出的异议处理事项，涉及的是申请人的工作规范问题，不构成行政审批程序违法。申请人与第三人之间的继承纠纷宜通过民事诉讼或者民事协商的方式解决，本案审理期间，复议机关和被申请人作了大量的行政调解工作，但鉴于多种因素，申请人与第三人因双方分歧较大最终未能达成一致意见。
综上，被申请人作出的房屋翻建审批实体并无不当,故对申请人撤销第三人房屋翻建审批的复议请求不予支持，但本案中被申请人超期作出行政审批违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，本机关决定如下：
确认被申请人作出的行政审批行为程序违法。
对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2021年1月26日
